瞭望丨建立明规则，破除公款存储潜规则
◆ 公款存储成了各大银行眼中的“香饽饽”
◆ 少数地方因为缺少制度规范，衍生出公款存储潜规则
◆ 为个别领导干部或具体经办人寻租腐败、利益输送留下空间
◆ 部分银行为领导干部家属亲友安排职位、超常提拔等，以此拉到大笔政府部门存款、高信用贷款项目
◆ 银行给领导干部或相关人员现金回扣、高附加值金融产品、提供低息贷款等好处
◆ 这个“灰色地带”制度缺失、监管缺失，少了一本“透明账”
近年来，由于规模大、周期长、信用度高等优点，公款存储成了各大银行眼中的“香饽饽”。但少数地方因为缺少制度规范，衍生出公款存储潜规则，甚至可能为个别领导干部或具体经办人寻租腐败、利益输送留下空间。
中国政法大学经济研究中心主任陈明生教授对《瞭望》新闻周刊记者说：“公款数额巨大，存储在哪家银行应有明晰规则。如果靠关系拉存公款，不排除会引发一些领导干部或经办人及其家属‘以权吸储’，产生利益输送。”
在陈明生看来，有必要对公款存储立规，这既有利于营造银行之间公平、公开、公正的金融竞争环境，又能防范腐败，还能提高资金效益，规范资金管理。
多位受访专家认为，要规范公款存储，应依靠其严格监督，依靠法治力量。
银行争抢的“大蛋糕”
2016年9月，福建龙岩等地对党员干部利用公款存储谋私逐利问题进行专项整治。据统计，龙岩市共清理填报银行账户9324个；撤并银行账户854个，撤并资金5.83亿元，力度之大“前所未有”。
此次整治风暴缘于落马的前市委书记黄晓炎受贿案。黄的妻子在厦门一家商业银行任职，这家银行在龙岩原本没有设网点，黄调到龙岩任市委书记后，该银行很快在龙岩设立分支机构，黄的妻子是筹建分支机构的负责人之一。
据媒体披露，两三天时间，原来存在其他银行的存款迅速被“搬运”到黄的妻子这家银行，党政机关、事业单位的公款存储占绝大多数。
从近年情况来看，这样的公款存储在少数地方正成为利益输送的“灰色地带”。
2014年11月，中央第五巡视组向浙江省反馈巡视情况时提出，利益输送出现新的表现形式，手法隐蔽，其中就包括一些领导干部利用公款存储谋利的情形；2015年7月，贵州省委专项巡视组对12所省属高等院校和３家医院及卫生机构进行专项巡视后指出，多数单位存在公款私存违纪现象。
2016年8月，湖北省纪委、审计厅严查借公款存放谋取私利等问题。专项检查具体对象为省、市、县、乡四级领导干部、国有和国有控股企业中层副职（含）以上负责人以及负责公款存放管理的其他人员。
“银行主要业务是存款和贷款。”国家行政学院法学部韩春晖教授接受《瞭望》新闻周刊记者采访时认为，“尤其对于商业银行来讲，只有吸储存款，才能发放贷款，产生效益。因此，一些银行会给员工安排吸储任务，以致把吸储当成一项与员工薪金报酬挂钩的业绩指标。”
“存款利率市场化后，客户一般都会货比三家，哪家存款利率高、服务好、让利多，就到哪家银行存储。”韩春晖说，“公款数额大，应当有公开透明的存储规则。”
隐蔽的“以权吸储”
“就公款存储而言，不仅靠存款利率高、服务好、让利多等竞争优势。”北京一家商业银行业务经理向本刊记者透露，“一些银行会把单位领导作为揽储的公关对象。”
有些银行为了揽储更是想尽办法。第一类，为领导干部或相关人员家属亲友在银行安排职位、超常提拔、给予“奖励”等。比较常见的是，通过公款“大搬家”，上述人员亲属在不同银行之间频繁更换，获得超常提拔、“奖励”等机会。
据媒体披露，民生银行内曾设有“夫人俱乐部”，多位贪官夫人只领工资不上班，目的就是利用这样的官场人脉拉到大笔政府部门存款、高信用贷款项目，多赚利息。
再比如，福建龙岩一家市直单位主要领导的儿子四年内换了三家银行任职，待遇优厚，其“敲门砖”就是该领导任职单位的基建账户及大额资金，而这些都随着该领导的儿子任职银行变动而变更。
“有些领导干部亲属吸收的存款量与绩效多少、职位高低挂钩。”多名银行业内人士向本刊记者透露，有些银行为了揽储，甚至提供支行行长、副行长、部门经理等岗位。只要揽储能达到一定金额，就能上任。
第二类，给领导干部或相关人员现金回扣、高附加值金融产品、提供低息贷款等好处。比如，江苏省财政厅原副厅长张美芳受贿案中，张美芳利用其决定巨额财政资金存放在哪家银行的权力，收受银行大额回扣，这些款项成为其受贿主要来源。再比如，浙江省台州市黄岩区委原常委、常务副区长金小云在任职期间，利用职务影响为子女谋取利益，亲自出面跟自己分管的部门打招呼，要求他们把单位公款存到其子工作的银行，帮助其子获得存款提成百万余元。
“一些在银行任职的领导干部或相关人员亲属之所以热衷于揽储，秘密就在于银行给予其高额绩效奖金。”北京一家银行工作人员向本刊记者透露，还有些领导干部为彼此在不同银行工作的亲属交叉提供公款存储，以避人耳目。
第三类，提供吃喝玩乐，为领导干部或相关人员安排宴请、旅游等。此类利益输送隐蔽性高、查处难度大。
不能鼓励不正当竞争
多位受访专家认为，上述做法扰乱了财经制度，尤其少数领导干部直接和间接参与或干预公款存储，从中谋取不正当利益，损害了政府形象。
“公款存储潜规则的存在，加剧了不正当竞争。”陈明生说，“银行通过利益输送争夺公款存储，易引发恶性竞争、加大运营成本。”在陈明生看来，“如果一些银行将主要精力放在了拉关系、走后门上，而不注重改善服务质量和产品创新，必然会削弱竞争力，不利于行业长远发展。”
“一些机关单位，特别是国有企业的存款并非自有资金，会有因项目建设从银行贷款而来，需要付较高的贷款利息；公款存储潜规则还有可能使这些单位损失本应有的更高的利息收入，最终受损失的是国家。”陈明生说。
韩春晖说，公款存储背后之所以衍生一些潜规则，在于这个“灰色地带”制度缺失、监管缺失。
一些国企内部人士认为，个别领导干部以存储公款获利，最重要的原因在于缺少一套民主决策的制度。公款存在哪家商业银行、存多少等，往往由领导说了算。同时，这种利益输送隐蔽性强，发现难、取证难、查处难。
“由于法律和党纪条规对公款存储利益输送问题没有专门规定，清理起来有的具体情形和性质认定就比较困难。”韩春晖说。
以明制度破潜规则
公款存储需要制度方面的顶层设计。破除公款存储利益输送潜规则，要从规范权力运行的源头着手，重点在建章立制、规范管理、加强监督问责，斩断利益输送的“暗道”。
首先，可以建立公款存储回避制度。在陈明生看来，有存储决定权的领导干部以及与资金管理有关的人员，如出现将本单位公款存储在本人配偶、子女及其配偶和其他特定关系人所在金融机构的情况，或进行公款存储决策时，须事先申明、报告并主动回避。
其次，可以探索公款存储面向社会公开招标。“公款竞争性存储管理就是一个防止公款利益输送链的门槛。”陈明生说，探索引入竞争性存储制度，并建立指标体系、明确竞争内容、完善评价办法，可防止“暗箱操作”。
“从制度设计上斩断利益输送链条。”陈明生进一步解释，“采取公款存储公开招标的制度，可比一比谁的利率高，比一比谁的服务好，比一比哪家银行存储方便，综合各方因素，最后做出合理的选择。单位公款存储由招投标说了算，不但减少了单位人情存款的压力，还提供了更多选择。”
第三，可以建立公款存储集体决策制度，纳入“三重一大”（即重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金的使用），实行集体研究、集体决策、全程纪实。“单位应该组建一个资金存储管理小组。”韩春晖建议，“钱存到哪个账户、资金如何调度，不再是个人签字拍板，而是由资金存储管理小组成员投票表决，形成记录，剥离权力的干扰，杜绝腐败。”
第四，可以把公款存储情况纳入日常审计和领导干部和相关人员经济责任审计范围。国有资产监督管理部门宜加强国有企业内控机制建设，进一步规范企业资金的开户、存储等流程，控制账户数量，并推动企业实施资金集中管理。
“要用纪律划下‘高压线’，对利用公款存储逐取私利的苗头性倾向性问题，及时‘扯袖子、咬耳朵、提提醒’，避免小问题发展成大问题。”韩春晖说，“而对那些有法不依、有规不循、有纪不守，顶风作案的单位和个人，要严厉查处、绝不姑息，形成久久为功的制度威慑力。”
人行、银监等金融监管部门要加强对商业银行公款存储业务的监督，将公款存储利益输送问题纳入商业银行高管履职评价内容，严查违规行为，维护公平、公开、有序的金融市场环境。LW
刊于《瞭望》2017年第14期，原题《探索对公款存储立规》
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